La riforma elettorale approvata dalla Camera riduce drasticamente la rappresentanza territoriale degli italiani all’estero e amplia i privilegi dei partiti già presenti nelle istituzioni. Dietro la retorica della governabilità emerge un sistema sempre più chiuso alla partecipazione politica dal basso.
Tra gli aspetti più controversi della nuova legge elettorale approvata dalla Camera il 16 luglio e ora sottoposta all’esame del Senato, quello riguardante gli italiani residenti all’estero ha ricevuto un’attenzione decisamente inferiore rispetto al premio di governabilità e alla trasformazione del sistema utilizzato sul territorio nazionale. Eppure, le modifiche previste per la Circoscrizione Estero sono tutt’altro che marginali. Se il testo dovesse entrare in vigore nella sua formulazione attuale, cambierebbe profondamente il rapporto tra rappresentanza parlamentare e comunità italiane nel mondo, accompagnando questa trasformazione con un sistema di accesso alla competizione che favorisce esplicitamente le forze già presenti nelle istituzioni rispetto a quelle extraparlamentari.
Il primo elemento da ricordare è che la riforma non aumenta né diminuisce i dodici parlamentari attribuiti alla Circoscrizione Estero dopo la riduzione del numero complessivo dei componenti delle Camere: resterebbero otto deputati e quattro senatori. Allo stesso modo, viene confermato il voto nominale per i candidati della circoscrizione Estero. È invece destinata a cambiare radicalmente la loro distribuzione territoriale.
La legge n. 459 del 2001, che ha dato attuazione alla rappresentanza parlamentare degli italiani residenti all’estero, divide attualmente la Circoscrizione Estero in quattro ripartizioni: Europa; America meridionale; America settentrionale e centrale; Africa, Asia, Oceania e Antartide. La logica non è semplicemente geografica: il sistema è stato costruito per garantire che comunità italiane profondamente differenti per storia migratoria, condizioni sociali, rapporti con l’Italia e problemi consolari possano esprimere propri rappresentanti.
La normativa vigente garantisce infatti almeno un deputato e un senatore a ciascuna ripartizione, distribuendo gli ulteriori seggi in rapporto alla consistenza della popolazione italiana residente. Alle elezioni politiche del 2022, ciò ha prodotto tre deputati e un senatore per l’Europa, due deputati e un senatore per l’America meridionale, due deputati e un senatore per l’America settentrionale e centrale, e un deputato e un senatore per Africa, Asia, Oceania e Antartide.
Con la nuova legge questo principio verrebbe sostanzialmente smantellato. Per la Camera rimarrebbero solamente due ripartizioni: l’Europa da una parte e, dall’altra, un’enorme circoscrizione comprendente contemporaneamente le Americhe, l’Africa, l’Asia, l’Oceania e l’Antartide. Per il Senato la trasformazione sarebbe ancora più radicale, perché le ripartizioni scomparirebbero completamente: i quattro senatori verrebbero eletti all’interno di un’unica ripartizione mondiale.
Per gli interessi degli italiani residenti all’estero, non si tratta di una modifica meramente tecnica. Un senatore eletto oggi nella ripartizione Africa-Asia-Oceania-Antartide deve necessariamente confrontarsi con le problematiche delle comunità comprese in quella parte del mondo. Domani, invece, un candidato residente in Asia dovrebbe competere direttamente con candidati provenienti dall’Argentina, dal Brasile, dagli Stati Uniti, dal Canada, contendendosi al Senato gli stessi quattro seggi anche con quelli residenti in Europa. Visti i numeri fortemente diseguali degli elettori, gli italiani residenti in Asia o Africa non avrebbero praticamente nessuna possibilità di eleggere un proprio rappresentante.
La sproporzione numerica tra le diverse comunità diventerebbe infatti decisiva. Le aree caratterizzate dalle maggiori concentrazioni di cittadini italiani disporrebbero inevitabilmente di una capacità molto superiore di determinare l’esito elettorale, mentre comunità più piccole perderebbero quella garanzia minima di rappresentanza territoriale che costituisce precisamente una delle ragioni per cui furono create le ripartizioni.
Il problema è stato sollevato anche nel corso delle audizioni parlamentari. Il costituzionalista Corrado Caruso ha osservato che la riforma finirebbe sostanzialmente per abolire il collegamento tra rappresentanza e territorio che aveva caratterizzato la legge Tremaglia. La Circoscrizione Estero non era infatti stata concepita come un indistinto contenitore mondiale di cittadini italiani, ma come uno strumento attraverso il quale rappresentare comunità formatesi attraverso processi migratori differenti e portatrici di esigenze specifiche. Caruso ha inoltre rilevato che l’accorpamento permette alle aree demograficamente più forti di esercitare un peso molto maggiore sul risultato complessivo, arrivando a sollevare il problema politico di un possibile effetto assimilabile al gerrymandering, termine che indica la deformazione artificiale dei collegi elettorali per avvantaggiare un determinato schieramento politico.
È difficile comprendere quale esigenza democratica venga soddisfatta trasformando quasi tutto il pianeta in un’unica arena elettorale. Se il problema fosse stato correggere le distorsioni del voto estero, sarebbero esistiti strumenti strumenti molto più direttamente collegati a tale obiettivo. Il testo contiene effettivamente alcune misure destinate a rafforzare la sicurezza del voto per corrispondenza, attraverso nuovi sistemi di identificazione dei certificati elettorali e controlli contro il voto multiplo. Si tratta di un terreno sul quale una revisione era certamente possibile e, per alcuni aspetti, necessaria. Nulla imponeva però di accompagnarla con la demolizione della rappresentanza territoriale.
A rendere ancora più problematica la riforma interviene la disciplina della presentazione delle liste.
La legge n. 459 del 2001 stabilisce come regola generale che ogni lista nella Circoscrizione Estero debba essere sottoscritta da almeno 500 e non più di 1.000 elettori residenti nella relativa ripartizione. Tuttavia, il nuovo articolo 7 prevede espressamente che nella Circoscrizione Estero non siano tenuti alla raccolta delle firme i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare anche in una sola delle due Camere nella legislatura in corso al momento della convocazione delle elezioni. L’esenzione viene inoltre riconosciuta alle forze che alle precedenti elezioni abbiano presentato candidature con il proprio contrassegno e ottenuto almeno un seggio in una delle due Camere.
In pratica, una formazione già inserita nel Parlamento può accedere alla competizione elettorale senza dimostrare alcun radicamento specifico tra gli italiani residenti all’estero. Una forza extraparlamentare, invece, anche quando disponga realmente di militanti, associazioni e sostenitori nelle comunità italiane del mondo, deve raccogliere le sottoscrizioni richieste.
Il numero di 500 sottoscrizioni potrebbe apparire modesto se confrontato con milioni di elettori, ma la realtà del voto estero è completamente diversa da quella di una normale circoscrizione italiana. Le distanze sono enormi, le comunità possono essere disperse su territori vastissimi e la costruzione di un’organizzazione politica stabile richiede risorse che i grandi partiti possiedono e le formazioni minori generalmente no.
In questo modo, si instaura un meccanismo circolare. Chi è già rappresentato dispone dell’esenzione perché è rappresentato; chi non è rappresentato deve affrontare un ostacolo aggiuntivo proprio perché non lo è. Il risultato è la protezione delle posizioni acquisite e il mantenimento dello status quo, rendendo sempre più complicato l’emergere di nuove formazioni politiche.
Sia chiaro che il vantaggio non riguarda solamente i partiti della maggioranza meloniana. Il meccanismo tutela oggettivamente l’intero arco delle forze parlamentari che soddisfano i requisiti previsti, comprese quelle formalmente collocate all’opposizione. Fratelli d’Italia, Partito Democratico, Movimento 5 Stelle, Lega, Forza Italia e gli altri soggetti aventi diritto possono trovarsi politicamente contrapposti, ma condividono un interesse materiale evidente: la riduzione degli ostacoli all’accesso per chi è già dentro il sistema e il mantenimento degli stessi per chi cerca di entrarvi.
È uno degli aspetti più significativi dell’attuale trasformazione della democrazia italiana: la competizione continua formalmente a essere pluralista, ma una serie di norme tende progressivamente a rendere più agevole la riproduzione delle forze già istituzionalizzate. Risorse finanziarie, esposizione mediatica, accesso ai mezzi di comunicazione e presenza negli organi rappresentativi costituiscono già vantaggi enormi per i partiti parlamentari. A questi si aggiunge la possibilità di evitare un adempimento imposto ai concorrenti extraparlamentari.
Questa impostazione, del resto, è coerente con la filosofia complessiva della riforma. Il disegno di legge mette al centro la cosiddetta governabilità, prevedendo un premio per la lista o coalizione capace di raggiungere il 42% dei voti in entrambe le Camere, accentuando la costruzione di grandi blocchi elettorali e subordinando sistematicamente la rappresentanza alla stabilità degli esecutivi e agli interessi delle forze già consolidate.
Una riforma realmente democratica dovrebbe procedere nella direzione opposta. Dovrebbe preservare il principio della rappresentanza territoriale delle diverse comunità italiane, correggere le vulnerabilità del voto postale, rendere più trasparenti le campagne elettorali e contemporaneamente abbassare, o almeno rendere equivalenti, le barriere di ingresso per tutte le forze politiche. Se 500 firme vengono considerate necessarie per dimostrare la serietà di una candidatura, non si comprende perché una forza parlamentare debba esserne automaticamente dispensata. Se invece si ritiene che questo adempimento sia inutilmente gravoso, la risposta coerente sarebbe semplificarlo per tutti.
Il Senato ha ancora la possibilità di modificare il testo. Sarebbe necessario partire proprio da questi due punti: ripristinare una rappresentanza territoriale effettiva e cancellare la disparità tra forze parlamentari ed extraparlamentari nella presentazione delle candidature. In fin dei conti, la sicurezza del voto non può diventare il pretesto per restringere il pluralismo, né la governabilità può essere trasformata in una formula attraverso la quale rendere il sistema politico progressivamente meno contendibile.
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