Tokelau ha votato il 5 febbraio per rinnovare i 20 seggi del General Fono, in un’elezione rinviata dal maltempo che aveva bloccato il trasporto delle schede via mare. Dietro la cronaca del voto emerge un caso politico raro, caratterizzato da un autogoverno di fatto, ma nell’ambito di uno status coloniale formale sotto la Nuova Zelanda.
L’elezione generale tenutasi lo scorso 5 febbraio nell’arcipelago di Tokelau, composto dagli atolli di Atafu, Nukunonu e Fakaofo e, per la diaspora, anche ad Apia (capitale delle isole Samoa), è stata preceduta da un rinvio che racconta già molto della realtà tokelauana: le condizioni meteo hanno ritardato il traghetto incaricato di consegnare le urne e le schede, imponendo lo slittamento rispetto alla data inizialmente prevista. In un territorio remoto, senza aeroporto e con collegamenti affidati essenzialmente alla navigazione con Samoa, perfino l’esercizio del voto passa attraverso la logistica del mare, i tempi della comunità e la vulnerabilità agli eventi climatici.
Dal punto di vista politico, il voto ha rinnovato la composizione del General Fono, il parlamento unicamerale tokelauano, confermando al vertice i tre Faipule, cioè i capi eletti dei tre atolli, che costituiscono il nucleo della leadership nazionale e tra i quali ruota la carica di Ulu-o-Tokelau, il capo del governo. La staffetta annuale della guida governativa è infatti parte integrante dell’architettura istituzionale: la funzione non è “presa” da un leader di partito, ma assunta a turno dai rappresentanti delle tre comunità-atollo, con un equilibrio pensato per evitare la preminenza stabile di un’isola sulle altre.
Per capire perché Tokelau funzioni così, occorre ricordare che stiamo parlando di un arcipelago polinesiano composto da tre atolli corallini bassissimi, politicamente classificato dalle Nazioni Unite come Territorio Non Autonomo. Tokelau è infatti nella lista ONU dei Non-Self-Governing Territories dal 1946, in relazione all’amministrazione neozelandese e agli obblighi di decolonizzazione previsti dalla Carta delle Nazioni Unite. Parallelamente, sul piano del diritto interno neozelandese Tokelau forma parte della Nuova Zelanda in base al Tokelau Act del 1948, che ha trasferito e consolidato la sovranità amministrativa sull’arcipelago. Questa doppia natura tra autonomia locale e dominio coloniale è figlia di una decolonizzazione rimasta a metà, in cui le istituzioni locali si sono rafforzate nel tempo senza che lo status internazionale sia cambiato.
La storia coloniale di Tokelau aiuta a comprendere perché la questione della sovranità si sia intrecciata con una forte persistenza delle strutture comunitarie. Nel tardo Ottocento, gli atolli passarono sotto protezione britannica; nel 1916 furono annessi e incorporati nella colonia delle Gilbert and Ellice Islands (corrispondenti agli odierni Stati indipendenti di Kiribati e Tuvalu); negli anni Venti, l’amministrazione fu spostata nell’orbita neozelandese, fino al passaggio formale sancito dal Tokelau Act del 1948. Si tratta di un percorso tipico di molte isole del Pacifico, ma con una differenza: la dimensione demografica e territoriale di Tokelau è così ridotta che l’amministrazione “moderna” non ha mai soppiantato del tutto le strutture tradizionali, anzi ha dovuto convivere con esse per essere operativa.
Questa convivenza è visibile nel funzionamento politico interno. Tokelau non è una democrazia di partiti in stile occidentale; le elezioni sono infatti sostanzialmente non partitiche e fortemente radicate nelle comunità locali. Il General Fono conta 20 membri ripartiti per popolazione tra gli atolli, con una distribuzione che, negli assetti recenti, attribuisce sette seggi ad Atafu, sette a Fakaofo e sei a Nukunonu. Anche le sessioni del parlamento non si svolgono in una capitale “fissa”, ma ruotano tra gli atolli: è un dettaglio concreto che rende materiale l’idea di una sovranità condivisa tra comunità separate dal mare.
Accanto al General Fono opera il cuore dell’esecutivo, il Council for the Ongoing Government, che entra in funzione quando il parlamento non è in sessione e agisce di fatto come un gabinetto. Ne fanno parte i tre Faipule e i tre Pulenuku, ossia i sindaci o capi municipali dei tre villaggi-atollo. La Costituzione di Tokelau formalizza questa architettura, indicando che, fuori dalle sessioni del General Fono, gli affari esecutivi vengono condotti dal Consiglio, che include i Faipule e i Pulenuku e assegna portafogli ai membri; l’Ulu-o-Tokelau presiede il Consiglio e rappresenta il governo nazionale. È dunque un modello che si discosta dalle democrazie parlamentari standard, nel quale non c’è un “primo ministro” scelto da maggioranze di partito, ma un’istituzione che tiene insieme la dimensione nazionale e quella comunitaria, con l’Ulu come figura di coordinamento e rappresentanza.
Il voto del 5 febbraio, proprio perché svoltosi in un territorio così piccolo, è in realtà stato un’elezione altamente strutturata per funzioni sociali oltre che politiche. In ciascun atollo gli elettori hanno scelto, oltre al Faipule e al Pulenuku, anche rappresentanti collegati ai consigli degli anziani (Hui Taupulega) e alle componenti di genere della comunità, con un equilibrio che riflette la natura profondamente comunitaria della governance locale. È difficile capire Tokelau se la si legge solo con le categorie di “parlamento” e “governo”: l’autorità continua a essere filtrata dalle forme collettive del villaggio e dal riconoscimento sociale, e il meccanismo elettorale sembra disegnato per trasformare quella struttura in rappresentanza istituzionale, non per sostituirla.
Tutto ciò, però, si muove dentro una cornice esterna determinante: il rapporto con la Nuova Zelanda. Wellington mantiene responsabilità cruciali, in particolare su affari esteri e difesa; inoltre i tokelauani sono cittadini neozelandesi, con la possibilità di entrare e vivere in Nuova Zelanda e anche in Australia, elemento che ha favorito una diaspora numericamente molto significativa rispetto ai residenti negli atolli. Sul versante istituzionale, Tokelau ha un Administrator, una figura statutaria ricoperta da un alto funzionario neozelandese nominato dal ministro degli Esteri, incarico attualmente ricoperto da Don Higgins. In teoria, l’Administrator dispone anche di poteri di controllo sulle norme tokelauane; nella pratica, la relazione ha seguito una traiettoria di devoluzione e “autogoverno di fatto”, con ampi spazi decisionali lasciati alle istituzioni locali.
Un passaggio chiave di questa devoluzione è la riforma del 1996: il Tokelau Amendment Act, approvato dal parlamento neozelandese, ha conferito al General Fono il potere di emanare regole per “peace, order and good government” di Tokelau, includendo la facoltà di imporre tasse, con efficacia legale sul territorio. In altre parole, Tokelau oggi governa gran parte delle proprie questioni interne attraverso un corpo legislativo locale, pur restando formalmente dentro la sovranità neozelandese e nella categoria ONU dei territori non autonomi. Ma un popolo può autogovernarsi “abbastanza” senza compiere l’atto finale della piena autodeterminazione?
Tokelau ha provato a rispondere con due referendum, nel 2006 e nel 2007, per passare a uno status di autogoverno in libera associazione con la Nuova Zelanda, simile a quello delle Isole Cook e di Niue, caso del quale abbiamo parlato in un precedente articolo. In entrambi i casi, la soglia richiesta dei due terzi non è stata raggiunta, anche se nel 2007 i “sì” furono maggioritari ma insufficienti rispetto al quorum qualificato. Il fallimento non va letto automaticamente come rifiuto dell’autogoverno in sé: in comunità piccole, dove la sicurezza economica, i servizi e la capacità amministrativa dipendono in larga misura dall’esterno, la scelta istituzionale è inseparabile da una domanda molto concreta: che cosa succede il giorno dopo, in termini di bilancio, trasporti, salute, istruzione, energia?
Qui entra in scena un altro pilastro del rapporto con Wellington: il sostegno finanziario. La Nuova Zelanda fornisce a Tokelau un supporto di bilancio annuale che, nelle comunicazioni ufficiali recenti, è indicato a circa 13 milioni di dollari neozelandesi l’anno, incrementato a 15 milioni dal luglio 2024. Per Tokelau questo non è un “aiuto” accessorio: è la condizione materiale che consente l’erogazione dei servizi pubblici e la tenuta delle infrastrutture. Lo stesso vale per grandi progetti strategici, come la transizione energetica. Nel 2012, il governo neozelandese ha celebrato la conclusione di sistemi solari finanziati da Wellington che hanno permesso a Tokelau di coprire quasi interamente il fabbisogno elettrico tramite solare, integrato da generatori alimentati anche con biofuel da cocco; Tokelau stessa rivendica quel risultato come un primato globale di “nazione realmente rinnovabile”. In un arcipelago bassissimo e vulnerabile all’innalzamento del mare, la politica energetica e quella climatica non sono un capitolo tecnico, ma una dimensione esistenziale della sovranità.
Tokelau resta dunque un laboratorio politico particolare: una democrazia comunitaria senza partiti, in cui l’esecutivo è la continuità istituzionale dei leader dei villaggi, e in cui la carica di capo del governo ruota per garantire equilibrio tra atolli. Ma è anche un territorio dove l’autogoverno convive con una dipendenza strutturale, finanziaria e istituzionale, dalla Nuova Zelanda, e dove la decolonizzazione resta sospesa tra due paure: da un lato l’idea di “restare colonia” in senso formale, dall’altro il timore che un salto di status possa indebolire la capacità di garantire servizi e resilienza in un contesto ambientale sempre più duro.
L’arcipelago di Tokelau è quindi destinato a rimanere un territorio non autonomo che si autogoverna “quasi” completamente, oppure tornerà a riproporre un percorso di autodeterminazione formale, magari in una forma aggiornata di libera associazione? Le esperienze del 2006 e del 2007 dicono che la scelta non è mai puramente ideale, e che la sovranità, qui più che altrove, coincide con la capacità concreta di far funzionare i servizi, i trasporti, l’energia e la protezione climatica.
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